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Con motivo del Proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) que actualmente cursa en el Congreso de la Republica , se han generado infinidad de comentarios alrededor del futuro de los territorios indígenas como resguardos y como Entidades Territoriales Indígenas (ETI`s), creando confusión e incertidumbre entre las organizaciones, las autoridades y los pueblos indígenas. El objeto de éste texto es hacer claridad sobre algunos conceptos básicos que se relacionan con el ordenamiento territorial indígena y hacer una breve descripción sobre proyecto de ley actual y sus posibles implicaciones en el momento de ser aprobado e implementado.
Cuando se habla de territorios indígenas en Colombia, la categoría más importante sin lugar a dudas son los resguardos, tipo de propiedad colectiva, inalienable, imprescriptible e inembargable por disposición constitucional . De hecho, el derecho a la propiedad colectiva de los resguardos, es reconocido por la Corte Constitucional como un derecho fundamental de los pueblos indígenas, en la medida en que esta directamente relacionado con la supervivencia física y cultural de estos pueblos.
Es indispensable tener claro que los resguardos se diferencian de todo tipo de organización política y administrativa sobre territorios indígenas por su calidad y naturaleza jurídica como propiedad colectiva no enajenable. Aunque en algunos resguardos la jurisdicción del gobierno indígena coincide con el territorio del mismo, esto no quiere decir que jurídicamente los resguardos sean unidades de gobierno, son simplemente tipos de propiedad.
Existen varios casos en Colombia donde los resguardos coinciden con la jurisdicción de la autoridades indígena, lo que no quiere decir que su autoridad derive de la propiedad del territorio, sino de la organización política de cada pueblo. De hecho, en Colombia existen comunidades indígenas con autoridades tradicionales que no tienen resguardo, y también al interior de grandes resguardos existen varias autoridades indígenas que se organizan por regiones, zonas o Asociaciones de Autoridades Indígenas (AATIs). Por lo tanto un resguardo no tiene que coincidir con una unidad organizativa, política y administrativa de los pueblos indígenas.
Los resguardos indígenas actualmente se encuentran al interior de dos tipos de divisiones político administrativas: la municipal y la departamental. Aun, ningún resguardo se encuentra ubicado en una entidad territorial indígenas (ETI), porque estas no han sido creadas por la ley orgánica de ordenamiento territorial (LOOT); pero cuando existan, igual que las otras divisiones político administrativas, dentro de una ETI pueden existir varios tipos de propiedad; la colectiva de los resguardos y la privada de los colonos o de los cascos urbanos que estén incluidos en la jurisdicción de una ETI. Actualmente en la jurisdicción de municipios y departamentos existe propiedad privada y colectiva sin que esto afecte para nada la organización política de estas divisiones político administrativas.
Por otro lado, es importante tener claro que las ETI´s son una entidad territorial, jurídicamente igual a los municipios, distritos y departamentos como lo señala el artículo 286 de la Constitución Política (C.P.), lo cual quiere decir que tiene los mismos derechos que todas las entidades territoriales del país como lo señalan los artículos 287 y 330 de la C.P, entre ellos gobernarse por sus propias autoridades con autonomía para la gestión de sus intereses.
Las ETI´s son el espacio político y jurídico que tienen los pueblos indígenas en Colombia para desarrollar, diseñar e implementar nuevas estructuras de gobierno propio para sus pueblos. Son la oportunidad histórica para eludir la imposición de formas administrativas ajenas a sus tradiciones y naturaleza cultural, como lo han sido los municipios, los corregimientos departamentales o cualquier otra estructura diseñada e implementada por la sociedad mayoritaria para la dominación.
Es inconcebible permitir la asimilación de las ETI´s a municipios indígenas. Esto equivaldría a perder la posibilidad de crear a partir de la diversidad, oportunidad que los pueblos indígenas lograron en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991. Nada en la Constitución, ni en los desarrollos legislativos obliga o puede obligar a los pueblos indígenas a adoptar estructuras y formas de gobierno y administración de sus territorios similares a los municipios. El hecho de que el municipio sea la forma de gobierno local más generalizada en Colombia, no quiere decir que sea la única posible, y que los pueblos indígenas no puedan desarrollar tanta diversidad de ETI´s como pueblos en Colombia. Solo la flexibilidad y adaptabilidad de la figura de las ETI´s puede garantizar el respeto de la diversidad y la realidad de la pluralidad en Colombia.
Para que las ETI`s puedan ser una realidad, la Constitución Política delegó en el Congreso de la República la tarea de expedir la LOOT, en la cual se deben asignar las competencias entre la Nación y las diferentes entidades territoriales, así como definir la conformación y delimitación de las Entidades Territoriales Indígenas.
Actualmente cursa en el Congreso de la Republica el Proyecto de LOOT 270 de 2004 Cámara de Representantes, el cual es el primero de 12 proyectos de LOOT, que supera los debates en una Cámara y le restan sólo dos debates para ser aprobado. La particularidad de este proyecto de ley, es que consiste en una propuesta de ley orgánica de mínimos, con apenas 32 artículos, no modifica nada de fondo en la estructura territorial del país.
En lo referente a las ETI´s, el actual proyecto de LOOT se limita a definir el PROCEDIMIENTO para su creación, sin desarrollar competencias generales para ellas, siguiendo los principios de diversidad, gradualidad y flexibilidad . Es muy importante comprender que el actual proyecto de LOOT NO CREA AUTOMÁTICAMENTE ninguna ETI. Sólo define los pasos que deben seguir los pueblos indígenas que QUIERAN voluntariamente constituir una.
En los anteriores proyectos de ley se asimilaban los resguardos indígenas a ETI´s, y estos a su vez a municipios, lo cual confundía la propiedad colectiva con el gobierno propio y limitaba la posibilidad de los pueblos indígenas de generar nuevas formas de administración política en sus territorios. Actualmente, el debate en el Congreso se ha olvidado de la idea de asimilar los resguardos a municipios, y se ha abierto la posibilidad de debatir más diversas formas de gobierno y organización para los pueblos indígenas.
Los principios que rigen el procedimiento en el proyecto de LOOT propuesto, son el principio de diversidad cultural, adaptabilidad administrativa, flexibilidad, gradualidad y pluralismo jurídico. El objetivo principal de este proyecto es impulsar la descentralización en nuevas entidades territoriales más cercanas a las realidades sociales, políticas, culturales y económicas de los territorios. Este proyecto propone las herramientas jurídicas para adecuar y flexibilizar la organización político administrativa del Estado, sin imponer reglas generales y homogéneas.
Cuando la LOOT se limita a definir un procedimiento para proponer la creación de las ETI’s, sin crear automáticamente ninguna, esta generando la oportunidad para que los pueblos indígenas y los procesos organizativos que se vienen desarrollando de manera diferente en todo el país, tengan la posibilidad de hacer una propuesta administrativa propia y adecuada a sus necesidades, características y condiciones.
El proyecto de LOOT estipula un conjunto de requisitos para conformar ETI´s que se pueden resumir en los siguientes dos componentes.
1. Definición territorial de la JURISDICCIÓN de la ETI. Es decir identificación del territorio de gobierno, el cual no tiene que ser exclusivamente territorio de resguardo. Pueden ser territorios de asentamiento poseídos de manera regular y permanente por uno a más pueblos indígenas, o territorios que constituyan el ámbito tradicional de las actividades sociales, económicas y culturales de los pueblos. Por ello, una ETI puede ser mucho más o menos que el territorio de resguardo y no requiere coincidir con él.
2. Desarrollo, presentación y discusión de una propuesta de iniciativa de los pueblos indígenas, sobre la CONFORMACIÓN, DELIMITACIÓN Y FUNCIONAMIENTO de la Entidad Territorial Indígena, que incluya:
2.1. una propuesta de delimitación, competencias, funciones y recursos;
2.2. una propuesta sobre la conformación y funcionamiento del Consejo Indígena, estructura administrativa del territorio, y
2.3. un plan de desarrollo y fortalecimiento institucional;
Estos son los requisitos básicos y generales para conformar una ETI por iniciativa de los pueblos y las autoridades indígenas. Para lograr este nivel de interlocución basado en propuestas concretas, los pueblos indígenas deben consolidar y fortalecer sus procesos de gobierno local, alrededor de sus autoridades más próximas, así como mecanismos de articulación que garanticen la participación efectiva de las comunidades en la decisión acerca de la estructura política más adecuada a sus territorios.
Las ETI´s fueron concebidas desde la Asamblea Nacional Constituyente como la estructura político administrativa de carácter local para los pueblos indígenas. Su vocación es local, pequeña en términos de territorio y población, porque su principal objetivo es fortalecer y consolidar los gobiernos indígenas en estructuras que tengan viabilidad administrativa y gubernamental, en oposición a formas impuestas e inoperantes como los grandes Departamentos de la Amazonía o la división sin sentido de la Sierra Nevada de Santa Marta entre tres Departamentos.
Las ETI´s deben garantizar la gobernabilidad de los territorios indígenas en manos de sus autoridades. No pueden reproducir esquemas centralistas e ineficientes como los hasta ahora impuestos. La unidad indígena de grandes regiones con alta diversidad étnica como los Departamentos de Vaupés, Amazonas y Guainía entre otros del mismo talante, se debe reorganizar alrededor de formas descentralizadas que reconozcan y fortalezcan la diversidad étnica de estos territorios, desarrollando figuras como las provincias de Territorios Indígenas de la manera en que lo estipula la Constitución Política en su artículo 321, al señalar que: ”Las provincias se constituyen con municipios o territorios indígenas circunvecinos, pertenecientes a un mismo departamento”. Es evidente que los mecanismos jurídicos existen y que los pueblos indígenas se encuentran en este momento ante el reto de optimizarlos políticamente.
En este punto es importante reseñar el proceso político que se ha desarrollado alrededor de las Asociaciones de Autoridades Tradicionales y Capitanes Indígenas (AATI`s), las cuales son entidades publicas de carácter especial que se constituyen en los antecedentes organizativos y políticos de las ETI´s para lugares como la región amazónica de Colombia.
Las AATI`s tienen su origen constitucional en el artículo 56 transitorio, el cual se introdujo en la Carta Política como una herramienta para impulsar la organización de los Territorios Indígenas sin esperar la expedición de la LOOT. El artículo señala lo siguiente:
ARTICULO TRANSITORIO 56. Mientras se expide la ley a que se refiere el artículo 329, el Gobierno podrá dictar las normas fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales.
Con base en este artículo el gobierno de Cesar Gaviria expidió el Decreto 1088 de 1993, creando la figura de Asociaciones de Autoridades Tradicionales y Capitanes Indígenas (AATI´s), en cuyos considerándoos se señala:” Que las nuevas condiciones de las comunidades indígenas en el país exigen un estatuto legal que las faculte para asociarse, de tal manera que posibilite su participación y permita fortalecer su desarrollo económico, social y cultural”. En esta medida, el Decreto 1088 nace como una herramienta y un espacio legal para fortalecer los gobiernos indígenas en el nuevo escenario que le ofrece la Constitución de 1991.
En este decreto se define la naturaleza jurídica de las Asociaciones , el procedimiento para su conformación y registro ante la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior . De esta manera las AATI`s son el antecedente organizativo de origen constitucional de las ETI´s.
En la amazonía colombiana, los pueblos indígenas vienen organizando y haciendo explícitas propuestas de ordenamiento territorial, como una estrategia de fortalecimiento cultural, proyectando hacia el futuro los sistemas de conocimiento indígena y construyendo el camino para consolidar las Entidades Territoriales Indígenas (ETI’s), con el objeto de garantizar el ejercicio de sus derechos constitucionales .
El Ordenamiento Territorial Indígena se esta desarrollando, en la mayor parte de la región, a partir de cinco ejes fundamentales: educación, salud, medio ambiente, desarrollo socioeconómico y gobierno propio, todos necesariamente relacionados y dependientes dentro de una concepción integral del territorio. Este esfuerzo ha requerido la articulación de los sistemas de conocimiento indígena con el sistema occidental en la reconstrucción de los conceptos político administrativos ajustados a este territorio.
En el departamento del Amazonas, los pueblos indígenas de los corregimientos departamentales se encuentran organizados en 10 AATI’s, las cuales tienen un espacio de interlocución y coordinación permanente con el gobierno Departamental en la Mesa Permanente de Coordinación Interadmisnitrativa (MPCI), la cual se reúne dos veces al año, durante los meses de mayo y noviembre para coordinar proyectos y programas de salud y educación inicialmente.
Es la primera vez que un proyecto de ley de ordenamiento territorial abre el espacio para ajustar procesos organizativos como el mencionado, sin negar las otras formas de organización política que se desarrollan en las demás regiones indígenas del país. El actual proyecto de LOOT, es sin lugar a dudas el proyecto más progresista en cuanto a territorios indígenas se refiere. Es el primer proyecto en reconocer, diseñar e implementar el principio de diversidad cultural en términos de pluralismo administrativo, lo cual constituye una oportunidad imposible de desperdiciar.
En la medida en que se implementen estructuras políticas y organizativas adecuadas a los diferentes pueblos indígenas en sus territorios, se puede construir desde las autoridades locales, municipios y ETI`s, la articulación y gobernabilidad real de la totalidad del territorio y la población colombiana. EL Estado colombiano se caracterizado históricamente por ser menos Estado que territorio, y desde 1991 enfrenta el reto de construir un Estado multinacional y plurietnico descentralizado y con autonomía de sus entidades territoriales, en el cual la definición y articulación de los territorios indígenas son parte fundamental de la nueva estructuración.
1. Proyecto Número 016 de 2003 Senado y Número 270 de 2004 Cámara “Por el cual se expiden normas orgánicas en materia de Ordenamiento Territorial”.
2. Artículo 329 de la Constitución Política de 1991.
Subir Número de impresiones: 4081 Actualizado Miércoles, 29 de Julio de 2009 17:25
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