2. La propuesta de política de participación social indígena en la conservación
Todos los procesos y elementos anteriores produjeron un resultado fundamental: el establecimiento participativo de lineamientos de política de participación social de pueblos y organizaciones indígenas en la conservación y en el manejo de áreas protegidas, cuyos aspectos centrales se precisan a continuación , como ajustes y desarrollos de los criterios y líneas de acción de la política de parques con la gente (1).
2.1. El sentido de la política de participación de los pueblos indígenas: retos y oportunidades en la reconversión de las relaciones conflictivas entre territorios indígenas y áreas protegidas.
Un primer aspecto a considerar es el de la necesaria transformación de la forma como se ha presentado el tema mismo en los últimos años, el cual, como se sabe, ha sido recreado dentro del modelo tradicional de gestión de áreas protegidas basado en la exclusión de la población de ellas mismas o de la tarea específica de su cuidado y gestión. Es lo que en el diagnóstico de la política actual de la Uaespnn, se ha denominado como tendencia institucional a asumir la misión como una misión de conservación pasiva, centrada en el control y la vigilancia de las áreas[2].
Así, a pesar de haberse presentado en los años anteriores experiencias exitosas de confluencia social en torno a la conservación, vividas en algunos territorios indígenas dentro de los cuales se configuraron parques nacionales, la imagen central que ha predominado ha sido la del conflicto entre las expectativas indígenas y la gestión de áreas protegidas, el cual se habría recreado a partir del desconocimiento supuesto o real de varias reivindicaciones indígenas, consagradas como derechos colectivos, por lo demás desde hace casi una década, en la Constitución y en las leyes nacionales. Nos referimos a temas como el de territorio, generalmente invisibilizado o desconocido por el de área protegida; autoridad indígena (su rol en el manejo territorial –integralidad cultural-, y sus alcances –autonomía y dimensión ambiental de dicha autoridad-); y reproducción social y cultural indígena (planes de vida deslegitimados o incomprendidos por su restricción a actividades de subsistencia).
A partir de asuntos como esos, y con base en las definiciones constitucionales y legales vigentes, la Uaespnn se propuso replantear la forma tradicional como se ha asumido institucionalmente el tema de las relaciones de los pueblos indígenas con las áreas protegidas, y en general con la conservación natural en el país, según los puntos que siguen.
2.1.1. Replanteamiento conceptual institucional con base en concertaciones sociales y de acuerdo con los sistemas normativos nacionales vigentes.
Con miras a hacer viable y efectiva la participación de los pueblos indígenas en la conservación, en el doble sentido de su participación formal y sustancial en el manejo de las áreas protegidas, y del reconocimiento por parte del Estado y de la sociedad nacional del papel real o potencial de su existencia, en la conservación natural, superando las conflictividades existentes, se ha promovido y asumido un replanteamiento conceptual del tema de la conservación en cinco sentidos, en el contexto específico de los denominados “traslapes” de áreas protegidas y territorios indígenas:
a) Reconocer las áreas traslapadas como territorios indígenas antes que como áreas naturales en sí, en cuanto espacios configurados culturalmente según cosmovisiones y modelos ancestrales de gestión de recursos y de ordenamiento ambiental[3].
b) La conservación natural entendida en su sentido amplio como manejo, diferente al tema de la preservación natural, así de hecho la incluya según el caso , y en cuanto tal como una acción pública que debe estar íntimamente relacionada con el reconocimiento y la articulación de los manejos tradicionales indígenas, que han producido o cuando menos ordenado de forma milenaria recursos y espacios que hoy son reconocidos por todos como valores de biodiversidad. Por lo mismo, las propuestas institucionales de gestión para la conservación deben abocar la interculturalización de sus formas, y el diálogo de saberes, como se verá más adelante.
c) Asumir las bases de la zonificación de un área, a partir de los criterios y formas del ordenamiento tradicional indígena, y hacia el diálogo intercultural de éstos con la ciencia de la conservación, en cuanto a los criterios de manejo y a las propuestas efectivas de reconocimiento y caracterización biológica y cultural que fundamenten su gestión.
d) Reconocer el carácter de la autoridad tradicional indígena como autoridad pública y ambiental, en tanto los pueblos indígenas son “parte constitutiva de la nación colombiana”, sus territorios entidades territoriales de la nación (Carta política de 1991), sus comunidades colectivos especiales “diferentes al asociativo occidental”, según sentencia de la Corte constitucional, y su identidad y cultura un complejo integral indisociable del territorio [4]. Por lo mismo, hacer efectiva la participación de dichos pueblos en el tema público del medio ambiente, y mucho más en el de la gestión y cuidado de áreas protegidas, supone en primera instancia reconocer que se trata ante todo de la configuración y concertación de responsabilidades públicas de doble vía (interculturales, desde la comunidad hacia el Estado y desde éste hacia la misma), en las cuales el tema central es la articulación y coordinación entre autoridades públicas.
e) El conocimiento sobre la conservación natural como reafirmación de la integralidad de las culturas de los pueblos indígenas, en cuanto al reto de construcción de un diálogo de saberes sobre la biología de la conservación y los ecosistemas, en espacios de auténtica equidad y respeto por la autonomía y el devenir concreto de las comunidades, y la permanente adecuación de las instancias públicas nacionales a la diversidad de la nación colombiana.
En este contexto específico se ha propuesto una confluencia de estructuras cognitivas sin anularse ni asimilarse, a partir de la construcción de interculturalidades en las cuales se ordene el papel de cada uno y se regulen de forma concertada las relaciones entre lo indígena y lo no indígena.
Ello se fundamenta en el concepto de biodiversidad, que incluye el conocimiento asociado a ella, como algo propio de su esencia misma[5]; y para ello se procura un acercamiento y una superación de los divorcios y los extremos producidos en la historia hasta el presente, con base en el reconocimiento de la igualdad jurídica y política del derecho indígena y del nacional en la diferencia sociocultural: El reto está en reconocer de modo efectivo las autonomías de los pueblos indígenas, y acercar y producir espacios donde dialoguen y construyan conjuntamente el uso cultural de la diversidad, la biotecnología y los sistemas sostenibles; la territorialidad indígena y el reordenamiento territorial ambiental; la economía tradicional de subsistencia, los sistemas reproductivos sociales étnicos, y la economía de mercado; los sistemas médicos tradicionales y la medicina moderna; los sistemas propios indígenas de conocimiento y las ciencias; la organización chamánica, las organizaciones indígenas en general y las instituciones sociales nacionales; los sistemas autónomos de autoridad, y los estatales de planificación y protección.
Con base en las anteriores redefiniciones institucionales conceptuales[6], entre otras que tendrían que ir aflorando en los procesos concretos de concertación y participación social, la Uaespnn ha propuesto un reordenamiento del tema según las reivindicaciones actuales de los pueblos indígenas y los nuevos retos y contextos del país, que incluye la revisión de las opciones de categorías de protección natural (Uicn), y de la correlación de ellas con las opciones legales de afirmación de los pueblos indígenas; y la construcción de procesos locales de articulación indígena al sistema de áreas protegidas, la formulación de complementariedades y oportunidades de apoyo mutuo, y la construcción consensuada de dichos replanteamientos del tema.
2.1.2. Los tres escenarios propositivos de la confluencia/relación de los pueblos indígenas con el sistema nacional de áreas protegidas.
El avance del anterior replanteamiento, supone a su vez reconocer la vigencia de tres escenarios de la relación de los pueblos indígenas con la conservación, y de hecho de la confluencia real y potencial entre las entidades encargadas del tema y dichos pueblos: a) El escenario de las relaciones de complementariedad entre los territorios indígenas y las áreas protegidas formalmente; b) El escenario de los traslapes propiamente dichos; y c) Los escenarios de nuevas propuestas de confluencia entre la recuperación o consolidación territorial indígena, y el surgimiento o consolidación de áreas protegidas. Veamos.
a) El escenario de las relaciones de complementariedad entre los territorios indígenas y las áreas protegidas formalmente, dentro del sistema nacional de áreas protegidas (SINA) en su conjunto, que incluye en doble vía el reconocimiento de la tarea de protección que en sí mismos ejercen muchos de los pueblos indígenas en sus territorios, y al mismo tiempo los aportes que la conservación natural hace a sus territorios o a sus dinámicas socio-culturales cuando ella garantiza o procura la estabilidad de los ecosistemas de los cuales dependen éstos; como es el caso de parques nacionales que protegen zonas alto-andinas de las cuales dependen los territorios indígenas ubicados o que alcanzan las partes bajas de las cuencas respectivas, o cuando las propias circunstancias territoriales de los pueblos indígenas demandan aportes técnicos de manejo ambiental en función de las recuperaciones culturales y naturales.
En el primer sentido, son los casos de parques como Nevado del Huila (el agua que irriga las partes bajas del territorio Páez), Tatamá, Farallones o Munchique (vecinos o traslapados con territorios Embera y Eperara Siapidara, cuyos objetivos de conservación se relacionan con la oferta hídrica que da estabilidad a su territorio, la selva húmeda del Pacífico; y en el segundo, con la función de protección que ofrecen al parque Sankianga los resguardos Eperara Siapidara de la parte alta de la cuenca, o al corredor biogeográfico del Chocó, la cadena de resguardos existentes en la Serranía del Baudó.
b) El escenario de las formas actuales de los traslapes territoriales entre resguardos indígenas y áreas protegidas, que ha convocado a la búsqueda de nuevos puntos de partida políticos y conceptuales como los expuestos antes, que permitan destrabar la relación bloqueada en muchos casos por experiencias negativas de relación entre la misión de conservación y los derechos indígenas, o potenciar las experiencias positivas.
Dichos traslapes, que se asumieron conflictivamente en el país a partir de un modelo de construcción de las áreas protegidas que en algunos casos se constituyó como antagónico de las aspiraciones de titulación de territorios propias de los pueblos indígenas[7], han tenido diversas dimensiones que conviene reconocer hacia la transformación de la conflictividad existente, y la potenciación de las fortalezas mutuas frente a las amenazas que se ciernen sobre los ecosistemas que conforman sus territorios:
- Diversas dimensiones históricas del traslape, dentro de las cuales se cuentan desde los casos negativos y antagónicos mencionados, entre otros, hasta casos positivos como los de la Sierra Nevada de Santa Marta, en la cual los resguardos indígenas se constituyeron con el apoyo de la gestión del parque del mismo nombre, y éste a su vez pudo alcanzar algunos de sus objetivos de conservación, gracias a los procesos indígenas de consolidación territorial, tal y como sucedió con la recuperación del bosque en las partas altas del río frío y en general en la zona noroccidental de la Sierra, a partir del saneamiento del resguardo kogui-wiwa[8].
- Diversas formas geográficas de los traslapes, en cuanto a sus alcances físicos de la superposición de las figuras de protección: las hay totales, en cuanto a la coincidencia total o aproximada de la extensión de los resguardos y el área protegida (los resguardos kogui-wiwa y Arhuaco de la Sierra nevada y el parque del mismo nombre, o el parque Catatumbo-Barí con los resguardos del pueblo Barí), o parciales de varios tipos (el área protegida dentro del territorio indígena, como es el caso del parque Macuira, que cuenta con ... has. dentro del resguardo wayuu de la media y alta guajira –1´200.000 has. aprox.-), o los resguardos y territorios parcial o totalmente ubicados dentro del parque (Resguardos de Toribío, San Francisco y Tacueyó, en el parque Nacional Nevado del Huila, en el primer caso, cuya parte oriental se ubica sobre territorios campesinos del Huila; o los resguardos de Alto Bojayá, Baudó y Boroboro, en el parque nacional de Utría, en el segundo), entre otras formas que adquieren significados diferentes en relación con posibles amenazas derivadas de macroproyectos insostenibles, cultivos ilícitos, obras de infraestructura vial, etc.
- Dimensiones jurídicas diferentes, en cuanto a los distintos marcos constitucionales (las Cartas de 1886 y la de 1991) que han regido el tema, y respecto de los desarrollos normativos alcanzados en el momento de configurar el traslape en cuestión (Código de Recursos Naturales de 1973, o Ley 99 de 1993, Convenios 127 o 169 de la OIT, entre otras normas), en cuanto a la clarificación de temas como los derechos colectivos de los pueblos indígenas, o el sentido público e integral de la misión nacional de conservación, entre otros.
- Diferentes alcances y desarrollos políticos del tema, según las experiencias basadas en determinados avances del movimiento indígena regional, y las posibilidades y políticas institucionales, como en los casos, entre otros, de la Sierra Nevada de Santa Marta, del Piedemonte Caqueteño o del Nevado del Huila, en el cual el tema de las formas de ejercicio efectivo de la autonomía indígena por parte de las autoridades y organizaciones indígenas Kogui y Wiwa, Nasa (Páez) e Inga, se ha orientado al manejo ambiental en íntima relación con la construcción, recuperación o formalización del ejercicio de la jurisdicción especial indígena y la revalorización de sus respectivas autoridades tradicionales, lo cual ha potenciado convenios y alianzas con la institución pública nacional encargada del manejo del parque del mismo nombre, en desarrollos interculturales de la articulación y participación social en la conservación..
c) Nuevas propuestas de confluencia entre la recuperación o consolidación territorial indígena, y el surgimiento o consolidación de áreas protegidas, que de hecho cada vez más se requieren mutuamente, en tanto los ecosistemas no representados aún en el sistema nacional de áreas protegidas, y los territorios indígenas aún no reconocidos formalmente por el Estado como tales, tienden cada vez más a coincidir y a ser amenazados por las presiones propias del “desarrollo”. Son de destacar al respecto los procesos ya mencionados en el Piedemonte amazónico y en la Selva de Matavén.
2.1.3. La “doble protección” propia de los traslapes territoriales.
En los dos últimos escenarios expuestos, la reconceptualización propuesta se proyecta sobre otro aspecto fundamental, que se denominó tentativamente como doble protección ambiental, en el momento de la primera exploración de posibles formas de apoyo de la Uaespnn al proceso de Matavén, a partir de la invitación expresa que los cabildos de la zona le extendieron para el efecto.
Al destacar esta posible dimensión de “doble protección”, se trató de reafirmar el sentido tradicional de protección natural, y al mismo tiempo cultural, explícito en la mayoría de las categorías de protección vigentes internacionalmente; pero al mismo tiempo de proyectarlas en sus implicaciones dobles de protección del suelo y del subsuelo en países como Colombia, en los cuales la figura de resguardos indígenas (que aunque protege parte de los territorios de dichos pueblos, excluye expresamente la protección del subsuelo correspondiente, protegido en cambio por la figura parque dentro de la legislación colombiana); o en cuanto al doble contenido de protección ambiental nacional y específico indígena; internacional y nacional; regional y local; entre otras.[9]
2.2. Una condición de posibilidad de la confluencia: Adecuaciones y transformaciones institucionales públicas.
En la perspectiva de la participación social de los pueblos indígenas en la conservación, anterior, la Uaespnn ha venido asumiendo como parte esencial de su política, varias dimensiones de las citadas adecuaciones institucionales:
