"Dicho de otra manera - vuelvo a reiterar - la Declaración existe porque a los pueblos indígenas se les ha negado su igualdad, autodeterminación y otros derechos humanos relacionados con estos. La Declaración no crea nuevos derechos sustantivos que no sean aplicables a otros grupos. Más bien, la Declaración reconoce derechos que debieron haber gozado siempre los pueblos indígenas como miembros de la familia humana, contextualiza esos derechos a la luz de sus circunstancias y características particulares y promueve la toma de medidas para remediar la violación histórica y sistémica de sus derechos humanos"...
Documento de 2006 / Recopilado para Mapuexpress
Sevilla, verano de 2006.
S. James Anaya
El pasado 29 de junio de 2006, el recién creado Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas aprobó una Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas1, y ha recomendado a la Asamblea General de la ONU a que tome la misma acción. Por más de 20 años los representantes de los pueblos indígenas han trabajado en la Declaración dentro del sistema de derechos humanos de la ONU. Y ahora, en su sesión inaugural, el Consejo de Derechos Humanos aprobó el texto de la Declaración, que es producto de negociaciones con los Estados y que los pueblos indígenas respaldan de manera contundente. Cuando se anunció el voto a favor de la Declaración, la Alta Comisionada para los Derechos Humanos de la ONU, junto con miembros del Consejo y observadores indígenas, dieron una gran ovación. La noticia de este acto, y la casi certeza de que la Asamblea General también aprobaría la Declaración durante el transcurso del año, fue acogida en todo el mundo con aclamación.
Pero ¿a qué se debe esta celebración? La Declaración no debería existir, o más bien, no debería por qué existir. La Declaración existe debido a que se cometieron violaciones masivas de los derechos humanos a través de la historia, y siguen percibiéndose los efectos sistémicos de estas violaciones. El propósito de la Declaración es eliminar desigualdades que no deberían existir. Su objetivo final es que la Declaración algún día sea irrelevante.
Con sus 23 párrafos preambulares y 46 artículos operacionales, la Declaración se ciñe en los derechos complementarios de igualdad y libre determinación. Se declara a las "personas y los pueblos indígenas" como "iguales a todas las demás personas y pueblos". Por consiguiente, la Declaración precisa que al igual que a los demás pueblos, "los pueblos indígenas tienen el derecho a la libre determinación. En virtud de ese derecho determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural". A base de este principio, la Declaración afirma los derechos colectivos de los pueblos indígenas en relación con la cultura, el desarrollo, la educación, servicios sociales y territorios tradicionales; y ordena a que se respeten los tratados históricos y convenios actuales entre pueblos indígenas y estados.
La Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas del Consejo de Derechos Humanos es ahora el principal instrumento internacional que articula y afirma los derechos colectivos de entidades que no constituyen estados. Este reconocimiento de derechos colectivos rompe con el marco clásico del derecho internacional y de las relaciones internacionales, un marco que no podía acomodar los derechos distintos a los que correspondían a los poderes soberanos del estado o a los que solo se podían reducir a los derechos individuales de la persona. Los derechos colectivos de los pueblos indígenas son claramente distintos a los derechos de los estados. Pero, ¿en realidad son derechos humanos?
Durante las negociaciones sobre la Declaración algunos estados insistieron que los derechos humanos son, por definición, derechos individuales y no colectivos. Como consecuencia de esto, la Declaración no especifica que los múltiples derechos que afirma son derechos humanos. No obstante, debido al lenguaje empleado en la Declaración, las discusiones en torno a su elaboración, y el simple hecho de que ésta origina dentro del régimen de derechos humanos de la ONU, es evidente que los derechos colectivos articulados en la Declaración provienen de los principios de la dignidad humana que son comúnmente asociados con los derechos humanos. Además, estos derechos colectivos pueden considerarse como derechos provenientes de ciertos principios ya establecidos de derechos humanos de aplicabilidad general. Retomaré este punto más tarde. De esta manera, la Declaración es considerada correctamente como un instrumento de derechos humanos, sin importar que los derechos colectivos que se afirman sean o no sean considerados como derechos humanos.
La atención internacional a los pueblos indígenas simbolizada por la Declaración es motivada por la preocupación ante las pautas de abusos de derechos humanos vinculadas a la historia de colonialismo, a algo parecido al colonialismo. El mismo concepto de pueblos indígenas tal como se ha desarrollado en el discurso legal y político se vincula a esta preocupación. La definición de pueblos indígenas más citada, proveída por el relator especial de la ONU José Martínez Cobo, señala la característica de no dominación como consecuencia de la colonización histórica y su legado actual:
Son comunidades, pueblos y naciones indígenas los que, teniendo una continuidad histórica con las sociedades anteriores a la invasión y precoloniales que se desarrollaron en sus territorios, se consideran distintos a otros sectores de las sociedades que ahora prevalecen en esos territorios o en partes de ellos. Constituyen ahora sectores no dominantes de la sociedad...
El voluminoso Estudio del Problema de la Discriminación contra las Poblaciones Indígenas de Martínez Cobo, encargado en 1970 por la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías de las Naciones Unidas (ahora la Subcomisión de Promoción y Protección de los Derechos Humanos), sentó la base preparatoria para la Declaración. El estudio describió las condiciones de desventaja de los pueblos indígenas a nivel mundial, relacionando tales condiciones con la historia de colonización y de continua discriminación.
Una de las recomendaciones hechas por el estudio de Martínez Cobo fue la creación del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas de la Subcomisión, que se reunió por primera vez en 1982. Mediante su política de libre participación en sus sesiones anuales, el Grupo de Trabajo se convirtió en un importante foro para la diseminación de información e intercambio de ideas entre pueblos indígenas, gobiernos, organizaciones no-gubernamentales, y otros.
En 1993, el Grupo de Trabajo terminó un proyecto de Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, lo cual formó la base del texto aprobado recientemente por el Consejo de Derechos Humanos.
La labor del Grupo de Trabajo por normalizar los derechos de los pueblos indígenas fue reforzada por su mandato paralelo de examinar los últimos avances en materia de pueblos indígenas.
Dentro de las discusiones sobre lo que debía incorporar el texto de la Declaración y sobre los desarrollos a nivel mundial, el Grupo de Trabajo escuchó innumerables declaraciones por parte de representantes de pueblos indígenas sobre los problemas específicos derivados de la historia de invasión o colonización, problemas enmarcados normalmente como violaciones de derechos humanos básicos.
Como ejemplo ilustrativo está la siguiente declaración hecha por una coalición de naciones indígenas de Norteamérica durante la séptima sesión del Grupo de Trabajo en 1989:
En los Estados Unidos, como en muchos otros países, el gobierno nacional con frecuencia ha abdicado su obligación moral y también su compromiso bajo los tratados históricos de encontrar una solución justa y adecuada a los asuntos de tierras indígenas...
El derecho a la tierra es una cuestión de derechos humanos, porque los pueblos indígenas no pueden sobrevivir o vivir decentemente, no pueden mantener sus culturas, religiones e idiomas y no pueden disfrutar de otros derechos fundamentales si no tienen el derecho a sus tierras y territorios... En muchas áreas... el futuro de muchos pueblos indígenas depende de la recuperación de sus tierras que fueron indebidamente tomadas o usurpadas por otros.
Durante los primeros años del Grupo de Trabajo, la participación indígena provenía principalmente de América. Pero esa participación pronto llegó a incluir varios grupos provenientes de todas las regiones del mundo, debido al creciente número de grupos que se identificaron con los problemas de interés común discutidos por el Grupo de Trabajo.
La Declaración aprobada por el Consejo de Derechos Humanos no define lo que son "pueblos indígenas", pero evidencia quienes son al resaltar las pautas comunes de violaciones de derechos humanos que han sufrido. El tercer párrafo preambular de la Declaración afirma que todas las doctrinas, políticas y prácticas basadas en la superioridad de determinados pueblos o personas o que la propugnan aduciendo razones de origen nacional o diferencias raciales, religiosas, étnicas o culturales son racistas, científicamente falsas, jurídicamente inválidas, moralmente condenables y socialmente injustas...
Esto implica que una característica común que une a los pueblos indígenas es haber sufrido tales "doctrinas, políticas y prácticas". El cuarto párrafo preambular afinca la Declaración expresando la preocupación por el hecho de que los pueblos indígenas hayan sufrido injusticias históricas como resultado, entre otras cosas, de la colonización y enajenación de sus tierras, territorios y recursos, impidiéndoles ejercer, en particular, su derecho al desarrollo de conformidad con sus propias necesidades e intereses,
Al aludir a esta historia desde el principio, la Declaración revela su carácter de instrumento reparador. No privilegia a los pueblos indígenas con una serie de derechos exclusivos. Más bien, los pueblos y personas indígenas son titulares de derechos que disfrutan otros pueblos y personas, aunque estos derechos deben comprenderse dentro del contexto de las características particulares que tienen en común los grupos que comprenden la rubrica de pueblos indígenas.
De esta manera, el artículo 3 reivindica para los pueblos indígenas el mismo derecho a la libre determinación afirmado en ampliamente ratificados pactos convenios internacionales de derechos humanos como un derecho de "todos los pueblos".
El objetivo de la Declaración es remediar la denegación del derecho a la libre determinación y otros derechos humanos para que los pueblos indígenas puedan superar las desventajas sistémicas y alcanzar una posición de igualdad en relación con los actuales sectores dominantes.
Este tipo de remedio no debe por qué existir, al igual como la historia de opresión que dio lugar a esta situación no debió haber ocurrido. Sin embargo, esa historia sí aconteció, y las consecuencias que esta trajo aún se continúan percibiendo por lo que es necesaria una respuesta a nivel mundial para remediarla.
El reconocimiento de que son "pueblos" con derechos a la "libre determinación" ha sido un elemento central del coro de demandas de los pueblos indígenas en el ámbito internacional.
El artículo 3, donde se reconoce tal derecho, ha sido el más polémico durante las negociaciones que precedieron su adopción. Pero independientemente del significado subjetivo que los propios pueblos indígenas otorgan a este principio, existe na tendencia generalizada a interpretar la autodeterminación en clave de estatalidad, considerándose que la autodeterminación "plena" consiste en alcanzar un estado independiente, o al menos en el derecho a elegir un estado independiente.
Por razones obvias, esta tendencia hizo difícil que el principio de autodeterminación afirmado en el artículo 3 fuera aceptado por la muchos de los estados. Sin embargo, si consideramos las discusiones que llevaron a la adopción de la Declaración y el texto completo aprobado por el Consejo de Derechos Humanos, y si se considera que el fundamento normativo del principio de autodeterminación son los derechos humanos, y no los derechos de los estados, es posible concebir una interpretación alternativa de este principio.
Los textos de derechos humanos que reconocen la autodeterminación y las instancias dotadas de autoridad que han acogido favorablemente las demandas de autodeterminación reconducen la cuestión a los valores fundamentales de la libertad y la igualdad, que son relevantes para todos los sectores de la humanidad, incluidos los pueblos indígenas, en relación con las condiciones políticas, económicas y sociales específicas en las que viven.
Desde una perspectiva de derechos humanos, los atributos de estatalidad o soberanía son como muchos instrumentos que pueden servir para la realización de estos valores, pero no constituyen por sí mismos la esencia de la autodeterminación.
Como evidencia la Declaración, los "pueblos" son comunidades transgeneracionales con un número significativo de atributos de adhesión política y cultural que ellos pretenden mantener y desarrollar. Y para la mayoría de los pueblos - en particular a la luz de los vínculos existentes entre las culturas y otras formas de interrelación que se dan entre las distintas identidades - la autodeterminación plena, entendida correctamente, no requiere o justifica un estado separado, e incluso puede verse dificultada por la creación de un nuevo estado.
Sólo en casos excepcionales la autodeterminación, entendida en clave de derechos humanos, podrá requerir la secesión o el desmembramiento de los estados.
Los representantes de pueblos indígenas han descartado constantemente cualquier intención de obtener estados independientes al argumentar su derecho de autodeterminación ante organismos internacionales y representantes de los estados, y cada vez más han declarado que el derecho a la autodeterminación no necesariamente implica el derecho a una existencia soberana independiente.
De acuerdo a esto, el texto de la Declaración presupone claramente que los pueblos indígenas, al haberles sido negado su libre determinación, pretenden recuperar o desarrollar tal derecho dentro del marco de los estados donde se encuentran, por medio de acuerdos definidos contextualmente y que se acomodan a sus distintas realidades.
En términos generales, el concepto de autodeterminación de los pueblos prevé una vía ideal para que grupos y personas conformen sus sociedades y sus instituciones de gobierno. La teoría política sustenta este ideal.
A través del tiempo distintas teorías políticas han producido distintos entendimientos sobre el ideal o principio de autodeterminación. Por ejemplo, Lenin y Wilson abogaron por la autodeterminación de los pueblos a principios del siglo 20, pero ambos tenían ideas muy diferentes acerca de lo que conllevaba la autodeterminación.
Hoy en día, varias corrientes de teoría política coinciden con ciertos postulados sobre derechos humanos de libertad e igualdad y la manera en como éstos han de definir el orden político.
Los pueblos indígenas han ayudado forjar una teoría política que percibe la libertad e igualdad no solo en términos de individuos y estados, pero también en términos de las diversas identidades culturales y estructuras sociales y políticas coexistentes.
Bajo esta teoría política, la autodeterminación no implica un estado independiente para cada pueblo, ni tampoco implica que los pueblos sin estado solo tengan recurso a los derechos individuales de sus miembros. Más bien, los pueblos como tales, incluso los pueblos indígenas con sus propias estructuras políticas y sociales, han de participar plenamente e igualmente en la construcción y funcionamiento de todas las instituciones de gobierno bajo las que viven a todo nivel.
A través del tiempo, la autodeterminación, comprendida de esta manera, ha sido negada a los grupos que se encuentran dentro de la rúbrica de pueblos indígenas. Los pueblos indígenas, por definición, se encuentran sometidos a estructuras políticas que ellos no crearon y a las cuales no dieron su consentimiento.
Los pueblos indígenas se han visto privados de vastas extensiones de tierras y del acceso a los recursos necesarios para la subsistencia, y han padecido el efecto de las fuerzas que históricamente han procurado hacer desaparecer sus instituciones políticas y culturales. Como consecuencia, los pueblos indígenas han sido discriminados en términos económicos y sociales, su cohesión como comunidades se ha visto quebrantada o amenazada y la integridad de sus culturas ha sido socavada.
Tanto en los estados industrializados como en los países en vía de desarrollo, los sectores indígenas se encuentran, casi invariablemente, en el último escalón de la escala socioeconómica y existen al margen del poder. Los fenómenos históricos motivados por la discriminación racial no son meras injusticias del pasado, sino que se traducen en desigualdades presentes.
La existencia de la Declaración y la afirmación explícita del Artículo 3 de que los pueblos indígenas en particular tienen el derecho a la autodeterminación, representa un reconocimiento de la denegación histórica y actual de este derecho y de la necesidad de reparar esa denegación. Los artículos restantes de la Declaración elaboran los elementos de la autodeterminación de los pueblos indígenas a la luz de sus características comunes y de manera sui generis, señala los parámetros para implementar un futuro en donde se les asegura su autodeterminación.
Como documento de carácter reparador, la Declaración prevee un cambio que comienza conel reconocimiento por parte de los estados de los derechos "intrínsecos" de supervivencia de los grupos indígenas; caracterizando este reconocimiento como de "urgente necesidad".
La profesora Erica-Irene Daes, la anterior presidenta del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas, ha señalado que el requisito de autodeterminación en el contexto de los pueblos indígenas constituye una forma de "construcción estatal diferida" a través de la negociación y otros procedimientos pacíficos adecuados que otorguen una participación significativa a los grupos indígenas.
De acuerdo con la profesora Daes, la autodeterminación implica un proceso del cual los pueblos indígenas sean capaces de unirse a todos los otros pueblos que constituyen el Estado en términos de mutuo acuerdo y justicia, después de muchos años de aislamiento y exclusión. Este proceso no requiere la asimilación de los individuos, como ciudadanos iguales a todos los demás, sino el reconocimiento y la incorporación de pueblos diferenciados a la constitución del Estado, en términos consensuados.
Por consiguiente, la Declaración prescribe de forma general que "los Estados, en consulta y cooperación con los pueblos indígenas, adoptarán las medidas apropiadas, incluidas medidas legislativas, para alcanzar los fines de la presente declaración", e incorpora adicionalmente requisitos particularizados para las medidas especiales relacionadas con la mayoría de los derechos afirmados.
Tales medidas especiales se tomarán con el fin de desarrollar relaciones sanas entre los pueblos indígenas y las sociedades mayoritarias representados por los estados. De esta manera, la Declaración enfatiza que "los pueblos indígenas tienen el derecho de determinar libremente sus relaciones con los Estados en un espíritu de coexistencia, beneficio mutuo y pleno respeto".
En este aspecto, "los tratados, acuerdos y arreglos constructivos entre los Estados y los pueblos indígenas" se consideran como herramientas útiles, y los derechos afirmados en estos instrumentos han de ser protegidos.
Entre las medidas especiales que se necesitan figuran esas que amparan "la autonomía o autogobierno" de los pueblos indígenas sobre "sus asuntos internos y locales", de acuerdo a sus propias instituciones políticas y culturales, así como las medidas que aseguran a los pueblos indígenas "sus derechos a participar plenamente, si lo desean, en la vida política, económica, social y cultural del Estado" y de participar en la toma de decisiones sobre cuestiones que afecten sus derechos.
La afirmación de este doble impulso (de una parte la autonomía, y de la otra la participación y la consulta) refleja la asunción, defendida por los propios pueblos indígenas, de que éstos no deben ser marginados de las estructuras sociales y políticas generales.
En cambio, los pueblos indígenas (ya sean caracterizados como comunidades, pueblos, naciones, o de cualquier otro modo) deben ser considerados simultáneamente como unidades socio-políticas diferenciadas y como partes de unidades más amplias de interacción social y política; unidades que pueden ser federaciones indígenas, los estados en los que viven o la misma comunidad global.
De manera significativa, la Declaración requiere medidas especiales para salvaguardar el derecho de los pueblos indígenas a "las tierras, territorios y recursos que poseen en razón de la propiedad tradicional u otra forma tradicional de ocupación o utilización, así como a los que hayan adquirido de otra forma".
Y debido a que los pueblos indígenas han sido privados de grandes partes de sus territorios tradicionales, la Declaración exige a los estados proveer una "reparación, por medios que pueden incluir la restitución o, cuando ello no sea posible, una indemnización justa, imparcial y equitativa" por la tierras que hayan sido tomadas. También se requieren medidas especiales para restaurar y asegurar los derechos de los pueblos indígenas a su cultura, religión, conocimientos tradicionales, el medio ambiente, seguridad física, salud, educación, el bienestar de niños y mujeres, y los medios de comunicación; y de mantener estrechas relaciones a través de fronteras internacionales.
Aunque la Declaración articula los derechos y también la necesidad de medidas especiales específicas para los pueblos indígenas, los derechos que ésta afirma derivan de principios de derechos humanos de aplicación universal. Estos incluyen, como ya he señalado, los principios de igualdad y autodeterminación.
Otros derechos humanos de aplicación general sirven también como fundamento, incluyendo el derecho a disfrutar de la cultura, el derecho a la salud, el derecho a la vida, y el derecho a la propiedad, todos derechos que han sido afirmados en varios instrumentos de derechos humanos y son aplicables a todos los segmentos de la humanidad. Por ejemplo, los derechos colectivos de los pueblos indígenas sobre sus tierras y recursos tradicionales pueden verse como derivados del derecho humano universal a la propiedad, tal como ha sido reconocido por los organismos de derechos humanos del sistema interamericano, o pueden verse como derivados del derecho a la cultura, como fue afirmado por el Comité de Derechos Humanos de la ONU.
Al especificar los derechos de los pueblos indígenas, la Declaración intenta lograr lo que debería haber sido obtenido sin ella: la aplicación de principios universales de derechos humanos que valora no solo la humanidad de las personas indígenas sino también los lazos que tienen con las comunidades que ellos constituyen. La Declaración contextualiza esencialmente los derechos humanos con atención particular a los patrones de identidad y de asociación de los grupos indígenas que los constiyen como pueblos.
La Declaración es necesaria precisamente porque se han negado los derechos humanos a los grupos indígenas y se ha hecho caso omiso a sus características como pueblos. Dicho de otra manera - vuelvo a reiterar - la Declaración existe porque a los pueblos indígenas se les ha negado su igualdad, autodeterminación y otros derechos humanos relacionados con estos.
La Declaración no crea nuevos derechos sustantivos que no sean aplicables a otros grupos. Más bien, la Declaración reconoce derechos que debieron haber gozado siempre los pueblos indígenas como miembros de la familia humana, contextualiza esos derechos a la luz de sus circunstancias y características particulares y promueve la toma de medidas para remediar la violación histórica y sistémica de sus derechos humanos.
La Declaración, una vez aprobada por la Asamblea General de la ONU, logrará fortalecer los avances logrados por los pueblos indígenas en el ámbito internacional en su lucha por contrarrestar las inequidades y la opresión que han sufrido. La Declaración se basa en decisiones y otras medidas de elaboración de normas favorables a los pueblos indígenas tomadas por distintos organismos internacionales en las últimas décadas. La votación a favor de la Declaración dentro del Consejo de Derechos Humanos no fue unánime. De los cuarenta y siete miembros del Consejo, treinta votaron a favor, doce se abstuvieron, y dos votaron en contra. Tres de los miembros no estuvieron presentes. Canadá, notablemente, fue uno de los estados que votó en contra de la Declaración y es probable que cuando la Declaración sea considerada en el pleno de la Asamblea General, varios de los estados que expresaron sus reservas respecto al texto, incluyendo los Estados Unidos, Nueva Zelanda y Australia votarán en contra.
Sin embargo, si logra ser aprobada por una mayoría considerable de estados de distintas partes del mundo - como fue el caso del Consejo de Derechos Humanos - la Declaración va a tener una notable fuerza moral y política, y en efecto, contribuirá al desarrollo de principios del derecho consuetudinario internacional y otros principios generales del derecho internacional que ya se han ido formulando a favor de los pueblos indígenas a base de principios de derechos humanos ya establecidos.
Cabe señalar que Canadá y el resto de los estados que todavía no han apoyado [¿] la Declaración no lo han hecho porque que consideran que parte el lenguaje empleado es demasiado trascendente, pero han han expresado su acuerdo con los puntos centrales del texto.
La Declaración se convertirá en un punto de referencia para todos los programas de las Naciones Unidas relacionados con temas indígenas, el Consejo de Derechos Humanos y otros organismos de derechos humanos utilizarán la Declaración para examinar las acciones de los estados y para impulsar reformas nacionales, y será posible presionar a las autoridades judiciales y demás autoridades nacionales a aplicar la Declaración. Incluso los estados que hayan votado o que posiblemente votarán en contra de la Declaración van a tener que enfrentarla en el ámbito internacional e incluso llegarán a ser influenciados por ella.
No debería de existir una Declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas, porque no debería ser necesaria. Sin embargo, esta Declaración sí es necesaria. La historia de opresión en contra de los pueblos indígenas no se puede borrar, pero si se puede y se debe despejar y dar claridad a esta historia ensombrecida. La Declaración es necesaria para traer este cambio en el futuro. Ese es el motivo de la celebración.
