La Corte Constitucional declaró inexequible la Ley 1152 de 2007, o Estatuto de Desarrollo Rural (EDR), por considerar que a las comunidades indígenas y afro descendientes se les desconoció el derecho de Consulta Previa, consagrado en el Convenio 169 de la OIT, antes de ser iniciado el trámite de la norma en el Congreso. En su Sentencia C–175 de 2009, la Sala Plena de la corte consideró que además se violaron los artículos 1, 2, 3, 7, 9, 13, 93 y 330 de la Constitución Política Nacional.
La consulta previa debió realizarse porque dicha ley pretendía constituir un régimen jurídico para la regulación integral del desarrollo rural, así como del uso y aprovechamiento de la propiedad agraria, con disposiciones que afectaban directamente a las minorías étnicas y sus relaciones con el territorio, fuente indispensable para su pervivencia como etnias y culturas.
La autoridad constitucional, además, fue contundente al señalar que las reuniones que el ex Ministro de Agricultura, Andrés Arias, promotor de la ley, presentó como de consulta previa, no cumplieron con los requisitos establecidos para ella.
Desde septiembre de 2008, el ex procurador Edgardo Maya Villazón había solicitado a la Corte Constitucional declarar inexequible el Estatuto de Desarrollo Rural, con base en los mismos argumentos y dado que algunas disposiciones permitían la explotación económica de particulares en los territorios de estas comunidades.
Las razones del hundimiento
“El estatuto viola el convenio de la OIT que fue incorporado por la legislación colombiana, porque, como sucedió con la Ley Forestal, fue expedido sin que se aplicaran mecanismos de consulta previos, libres e informados para que los pueblos indígenas y afrocolombianos expresaran sus puntos de vista sobre una ley que los afecta directamente, especialmente en relación con el uso de los territorios que les han sido titulados debidamente”, explicó César Rodríguez, del Centro de Estudios de Derechos, Justicia y Sociedad.
Según un análisis de Héctor Mondragón, economista especializado en asuntos indígenas, las minorías étnicas se veían afectadas porque el artículo 123 pretendía obligar que los procesos de constitución y ampliación de resguardos y sus planes de vida se articularan a las disposiciones del ordenamiento territorial de los municipios y departamentos, mientras la ley orgánica de ordenamiento territorial reglamenta las entidades territoriales indígenas, olvidando que ya la Corte Constitucional, en su Sentencia C-795 de 2000, había declarado inconstitucional el artículo 7 de la ley 388 de 1997, precisamente por querer abrogarse las competencias que sólo le corresponden a la ley orgánica. Además, al pretender supeditar el reconocimiento de la propiedad indígena en sus territorios al ordenamiento territorial, el estatuto violaba flagrantemente los derechos de estos pueblos. Como si fuera poco, el artículo prohibía constituir o ampliar resguardos en la región de la Costa Pacífica y en la cuenca del Atrato, desconociendo los derechos fundamentales de los pueblos Wounáan, Embera, Eperara, Tule y Awá, violando el Convenio 169 de la OIT suscrito por Colombia.
El Estatuto de Desarrollo Rural pretendió conjugar en un solo compendio las normas sobre regulación de tierras en el país, modificando e integrando los principios, objetivos, leyes, lineamientos de política, mecanismos y procedimientos a través de los cuales el Estado colombiano promovería y ejecutaría “las acciones orientadas a lograr un desarrollo humano sostenible y el bienestar del sector rural, en condiciones de equidad, competitividad y sostenibilidad”. Adicionalmente, buscaba una importante reforma al Incoder para “mejorar” el proceso de titulación de tierras. Sin embargo, según el ex magistrado Jaime Córdoba Triviño, la ley que Arias exaltó como medida para enfrentar el desplazamiento y brindar mejores oportunidades a los campesinos, precisamente no tuvo en cuenta la participación de las comunidades indígenas y afrodescendientes afectadas, razón por la cual solicitó declarar su inconstitucionalidad.
Además del insalvable error de haber omitido la consulta previa como requisito para su aprobación, el estatuto desconocía el valor de las formas de producción de las economías campesinas, afros e indígenas, ni reconocía la naturaleza del problema agrario en el país, asociado a las relaciones inequitativas de poder de las que disfrutan ciertas élites beneficiarias del desarrollo empresarial.
El estatuto fue criticado por no promover la redistribución de la propiedad de la tierra ni proponer la institucionalización de su mercado, poniendo a colonos y empresarios en competencia por los terrenos baldíos, sin considerar la evidente desigualdad existente entre ellos e ignorando el Decreto 1777 de 1996 que permitía expresamente constituir las reservas campesinas, para prevenir o corregir la excesiva concentración de la propiedad.
Además de la procuraduría y la Universidad del Rosario, distintas organizaciones indígenas, sociales y el Proceso de Comunidades Negras – PCN, habían cuestionado seriamente este estatuto pues, desde su perspectiva, en vez de avanzar la concepción sobre el desarrollo rural la ley planteaba un retroceso enmarcado en una concepción modernizante, empresarial y productivista. Adicionalmente, la “Gran Minga de Resistencia Social y Comunitaria del Suroccidente Colombiano”, que pudimos observar todos los colombianos en noviembre del año pasado, también exigió derogar “toda (esta) legislación de despojo, sobre la base de ser inconsulta y contraria a los derechos de los pueblos”.
“El estatuto privatizaba el servicio de adecuación de tierras dando más garantías a los empresarios sobre los derechos de propiedad, pero hacía poca claridad sobre la situación de los pequeños propietarios. La propuesta, como estaba, hacía consideraciones de tipo jurídico en contravía del Código Civil, con respecto a la titulación y adquisición de tierras por parte de las víctimas del conflicto armado, dando más importancia a los derechos de los propietarios que a los de los poseedores”, señaló Sandra Naranjo, asesora jurídica de la Fundación Hemera, quien precisa que la sentencia que derogó el estatuto tendrá efectos a futuro, pero ya no existe remedio para las situaciones perjudiciales a los pueblos que se consumaron antes de su derogatoria.
Sin embargo, es importante reconocer que la movilización social logró que se concretara un fallo de la Corte Constitucional en defensa de los derechos colectivos, que será un importante precedente legal para posteriores decisiones relacionadas con conflictos similares, otorgando al derecho de la consulta previa el nivel de derecho fundamental que le fue reconocido.
